Estat d'alarma, limitacions de la circulació i sancions penals

Professor de Dret PenalL'ordenament constitucional de qualsevol estat de dret conté previsions legals que, per oferir una resposta adequada a determinades situacions d'emergència, permeten l'activació de mecanismes excepcionals que poden implicar temporalment una preterició parcial de la legalitat ordinària. L'habilitació d'aquests instruments, seleccionats en funció de la naturalesa i la magnitud de la crisi en qüestió, pot comportar, quan les circumstàncies ho requereixen, la restricció (i fins i tot suspensió) de drets fonamentals i llibertats públiques. No cal dir que aquesta alteració del règim normal de llibertats en benefici de l'eficàcia de la gestió de la situació límit ha de sotmetre's a criteris d'estricta necessitat i proporcionalitat. Dit d'una altra manera, el conjunt de mesures extraordinàries disposades per a fer-hi front –que redunden en un increment de la ingerència estatal– ha de possibilitar la superació de l'escenari crític i el retorn a la normalitat amb la menor erosió possible dels drets dels ciutadans.

En el marc de la situació de crisi sanitària ocasionada per la pandèmia del covid-19, el govern estatal va declarar l'estat d'alarma (RD 463/2020, de 14 de març) per a un període legalment taxat de quinze dies, posteriorment prorrogat, amb la preceptiva autorització del Congrés dels Diputats, a quinze dies més (RD 476, de 27 de març). Sembla evident que, de les tres possibles alternatives que ofereix l'art. 116 de la Constitució (alarma, excepció, setge), l'estat d'alarma és la que millor esqueia a la conjuntura actual: precisament, segons l'art. 4.b de la Llei orgànica 4/1981, d'1 de juny, que regula aquests estats d'emergència, es tracta de l'actuació que es preveu en cas de produir-se una alteració greu de la normalitat com –així es disposa expressament– la que puguin representar "crisis sanitàries, com ara epidèmies".

La conseqüència que més incideix en el dia a dia de la ciutadania és sense dubte el confinament obligatori a què es veu obligada. Efectivament, l'art. 11.a de la Llei 4/1981 permet "limitar la circulació o permanència de persones o vehicles en unes hores i llocs determinats, o condicionar-les al compliment de certs requisits" i això és justament el que s'ha regulat en l'art. 7 del RD 463/2020. Em centraré en el tractament que es dispensa als ciutadans que infringeixen aquestes prescripcions i deixaré ara de banda si el generós abast –sigui dit amb to descriptiu, sense discutir-ne ara l'oportunitat– amb què s'ha previst aquesta mesura en el cas que ens ocupa no va més enllà d'una simple restricció i suposa més aviat una autèntica suspensió del dret fonamental a la lliure circulació (art. 19 de la Constitució), opció permesa sota la cobertura de la declaració d'un estat d'excepció, però no d'alarma (per aquest i altres motius n'hi ha que han batejat l'actual com un 'estat d'excepció encobert': es tracta de limitacions a la lliure circulació o d'una prohibició general de circular amb excepcions?).

Sense qüestionar la necessària persecució i sanció de les conductes de ciutadans poc solidaris, incomprensibles en una situació com la que ens ha tocat viure, el context d'emergència tampoc no pot servir de coartada per fer tabula rasa de les garanties pròpies del dret penal (i del dret administratiu sancionador), que han de continuar regint fins i tot en circumstàncies com les actuals. Així, per exemple, cal dir que, contra el que ha passat en alguns judicis ràpids resolts amb conformitat dels acusats, el simple fet de circular pel carrer sense trobar-se inclòs en cap de les excepcions conegudes, això és, la vulneració del confinament sense més, no és delicte. Per constatar la comissió d'un delicte de desobediència greu a l'autoritat de l'art. 556 del CP, resulta imprescindible que hi hagi concorregut un requeriment personal al ciutadà. La sala segona del Tribunal Suprem va tenir ocasió de remarcar-ho en la sentència 459/2019, de 14 d'octubre (del Procés) en establir que, a diferència del que ocorre amb les autoritats, en el cas de particulars cal que "es constati el despreci a una ordre personalment notificada, amb el consegüent avís legal que adverteixi de les conseqüències de l'incompliment, i arriba a qualificar d'absurd el fet que un ciutadà "sigui condemnat penalment pel simple fet de desatendre el mandat abstracte d'una norma imperativa". Convé tenir en compte, a més, que la simple desobediència a l'autoritat o als seus agents en l'exercici de les seves funcions ja es troba expressament castigada com a infracció administrativa greu (art. 36.6 de la Llei orgànica 4/2015 de protecció de la seguretat ciutadana, amb una multa que pot oscil·lar entre els 600 i els 30.000 euros) i que la desobediència lleu es va desincriminar en la reforma del Codi Penal del 2015. D'aquesta manera, per poder parlar de delicte cal requerir alguna cosa més, un cert plus d'intensitat en la desobediència, una certa pertinàcia en l'incompliment, que no concorre en la simple desatenció a una ordre de l'autoritat. I deix aquí fora de consideració supòsits que van més enllà (agressió, oposició o enfrontament a l'autoritat) i que poden ser reconduïts a tipologies més greus, com el delicte d'atemptat o resistència greu a l'autoritat, posem per cas.

D'altra banda, la regulació de les limitacions a la circulació del RD 463/2020 no constitueix precisament un model de suficient predeterminació de les conductes prohibides, imprescindible en el cas de disposicions sancionadores. La vaguetat de les formulacions i el caràcter obert del ventall de restriccions (es considera limitada 'qualsevol altra activitat de naturalesa anàloga' a les que hi figuren expressament) introdueixen una dosi massa elevada d'inseguretat jurídica. Ni tan sols els criteris d'actuació de les forces i cossos de seguretat (ordre 226/2020 del Ministeri d'Interior) aconsegueixen dissipar-la (com es determina quins productes tenen la consideració de primera necessitat?). El marge de discrecionalitat és tan gran que resulta difícil evitar que no s'incorri, més sovint del que seria desitjable, en la més pura arbitrarietat.

La plataforma 'Defender a quien defiende', que agrupa persones i entitats compromeses en la tutela dels drets civils i polítics, ha demanat que les actuacions dels cossos policials aquests dies (especialment la pràctica de detencions) s'ajustin als principis de congruència, oportunitat i, sobretot, proporcionalitat, de manera que la crisi sanitària en què estam immersos no es pugui utilitzar abusivament 'per l'acció repressiva sota el pretext de protegir la salut'. I és que és justament en situacions d'excepcionalitat, brou de cultiu propici per a l'extralimitació en les actuacions dels poders públics, quan cal mantenir-se especialment vigilants.