Per què és important, el Protocol 16?

La sentència de dijous del Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) que avala que el Tribunal Constitucional pugui vetar, en alguns casos, la tramitació de mocions a favor del dret a l’autodeterminació o contra la monarquia ha estat una galleda d'aigua freda, i hi haurà temps d'analitzar-la. En aquest article em centro en una altra qüestió relativa al TEDH. En el marc de les negociacions entre Junts per Catalunya i l'executiu de Pedro Sánchez a Suïssa, dilluns es va conèixer que el consell de ministres espanyol aprovaria l’adhesió d'Espanya al Protocol 16 del Conveni Europeu de Drets Humans (CEDH; Tractat No. 214) de manera immediata. Aquest protocol, que va entrar en vigor l'agost de 2018, va introduir una innovació significativa al sistema judicial de protecció dels drets humans a Europa. En concret, permetre a les altes instàncies dels tribunals estatals designades pels estats membres sol·licitar al Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) una opinió consultiva sobre qüestions de principi relacionades amb la interpretació o aplicació dels drets i llibertats definits en el Conveni. Les sol·licituds es poden fer en el context de casos pendents davant dels tribunals domèstics competents, i el TEDH té la facultat d'acceptar la sol·licitud i emetre un dictamen que, formalment, no és vinculant. Tot i que la innovació és significativa, no és comparable amb la repercussió del procediment de remissió prejudicial del dret de la Unió Europea (UE), a causa de la diferent estructura jurídica del procediment del Protocol núm. 16 en comparació amb el procediment de referència prejudicial al Tribunal de Justícia de la UE (TJUE) –l'anomenada qüestió prejudicial, que sí que és vinculant perquè l'objectiu és garantir la supremacia del dret de la UE.

Fins ara, Espanya havia ratificat tots els protocols facultatius del CEDH, posant de manifest el seu compromís formal amb les garanties europees de protecció de drets humans. En canvi, fins ara, el govern espanyol havia evitat adherir-se al Protocol 16. De fet, Espanya va signar-lo el 29 d'octubre de 2024, però no l'havia ratificat fins aquest dimarts, evitant per tant la seva entrada en vigor. Tenint en compte que, en contrast amb les sentències en casos contenciosos, les opinions consultives incloses en el Protocol 16 no són estrictament vinculants per als tribunals estatals (i, per tant, el tribunal que requereix el dictamen manté un grau de discrecionalitat per valorar si té en compte l’opinió), és lògic preguntar-se per què Espanya ha estat reticent a ratificar el Protocol 16, en contrast amb la política precedent.

La resposta segurament té a veure amb qüestions constitucionals complicades que planteja aquest protocol, que ha estat percebut per alguns estats i juristes com una amenaça potencial per a l'autonomia judicial i els poders interpretatius dels tribunals domèstics, especialment pels tribunals constitucionals. Malgrat que els dictàmens no són jurídicament vinculants –i per tant no posarien en perill la sobirania dels estats ni afectarien la discreció judicial en la interpretació del dret–, a la pràctica les opinions són difícils d'ignorar pel mateix tribunal que les ha plantejat (i, per tant, segons una opinió consolidada, vinculen de facto). El document de reflexió sobre la proposta d'ampliació de l'assessorament del TEDH avala aquesta consideració i fins i tot assenyala que el mateix TEDH hauria de considerar-los com a jurisprudència a seguir quan hagués de resoldre sobre un cas individual posteriorment. En aquest sentit, els dictàmens tindrien efectes jurídics innegables perquè formarien part de la jurisprudència del Tribunal d'Estrasburg aplicable a casos contenciosos, juntament amb les sentències. Si s'analitza l'experiència de les opinions consultives del Tribunal Internacional de Justícia, de la Cort Interamericana dels Drets Humans, o de la Cort Africana de Drets Humans i dels Pobles resulta evident que han estat crucials en la interpretació de normes dels tractats i han tingut un impacte real al legitimar l’exigència als estats perquè adeqüin el seu comportament i les seves decisions judicials a aquestes interpretacions.

Des del govern espanyol, la comunicació sobre la ratificació del Protocol 16 ha evitat aprofundir en les raons per les quals no s'havia produït fins ara, i s'ha centrat a remarcar com a fet positiu que la seva entrada en vigor "enfortirà el diàleg entre el TEDH i els òrgans jurisdiccionals nacionals de més rang". En l'esquema institucional europeu de protecció dels drets humans, aquest aspecte d’interacció directa entre els tribunals estatals i el tribunal d'Estrasburg és segurament l’aspecte que més va destacar-se quan va entrar en vigor el Protocol. El mecanisme permet als tribunals dialogar directament amb el TEDH i demanar aclariments sobre com s'han d'interpretar les disposicions del Conveni en relació amb qüestions jurídiques específiques. En aquest sentit, es confia en generar un efecte preventiu per garantir que les decisions legals s'ajustin als estàndards de drets humans establerts pel TEDH, reduint el nombre de casos individuals. Els dubtes interpretatius ara es podran abordar en una fase prèvia, durant el procés judicial intern, i s'evitaran futures violacions de drets humans i es reduirà l'actual sobrecàrrega del TEDH.

La reticència d'Espanya a ratificar el Protocol 16 podria explicar-se per la mateixa preocupació política de pèrdua de control i de sobirania en un moment històric en què moltes mirades i observadors estan pendents de les decisions dels tribunals espanyols en assumptes controvertits que fan referència a drets humans, com ara l’aplicació de la llei d'amnistia. Tot i que la rellevància del Protocol 16 rau en la seva capacitat per enfortir la relació entre els tribunals estatals i el TEDH i en fomentar una protecció jurídica més proactiva dels drets humans a escala estatal –l'opinió l'ha de demanar el tribunal estatal competent i és facultativa, no obligatòria–, afegeix un mecanisme per pressionar els tribunals estatals i reclamar que les seves decisions s’alineïn amb els estàndards europeus sobre drets humans (tot i la discrecionalitat formal).

En el context històric recent, marcat pels indicis de regressió dels drets humans a Espanya vinculats, sobretot, a la reacció repressiva de l'Estat amb relació al procés sobiranista i al referèndum de l'1 d'Octubre, l’ambivalència del govern espanyol fins dimarts podria estar motivada políticament. La litigació estratègica en defensa d'aquests drets des de l'exili per part del president Carles Puigdemont i d'alguns membres del seu govern podria haver contribuït a la reticència a atorgar més poder a tribunals internacionals. Si bé l'efectivitat dels dictàmens consultius seria limitada formalment, ignorar-los té efectes reputacionals i posaria en dubte la legalitat i la legitimitat de decisions judicials que contradiguin l'opinió del TEDH. En aquest sentit, per exemple, una potencial consulta sobre la interpretació o aplicació de drets del Conveni podria plantejar-se sense esgotar els recursos interns, durant la tramitació dels assumptes per part de les altes instàncies judicials. Certament, ni demanar l'opinió és obligatori ni el dictamen és vinculant, i el TEDH podria fins i tot rebutjar la sol·licitud quan no s’adeqüi als criteris establerts sobre el contingut de la consulta. Però, en tot cas, que augmentin els mecanismes de garanties de protecció dels drets humans és sempre una bona notícia, especialment en contextos en què estats i governs esdevenen potencials violadors de drets, en lloc de garants de la seva protecció un cop adquireixen el compromís de complir els tractats als quals s'han adherit. En especial, els membres de grups o minories dissidents, vulnerables o amb menor poder en les institucions domèstiques són els potencials beneficiaris de mecanismes que limitin la discrecionalitat judicial i afavoreixin la preservació d'una idea de democràcia basada no en la tirania de les majories sinó en el respecte als drets humans individuals i col·lectius.